Temps de lecture : 8 minutes

Les investissements nécessaires à la décarbonation devraient doubler d’ici 2030. Mais leur financement reste insuffisamment organisé, tandis que les dépenses de l’État favorables à l’environnement sont programmées à la baisse. Pour la Cour des comptes, retarder l’effort risque surtout d’alourdir la facture.

La France affiche des ambitions écologiques, mais ne se donne pas suffisamment les moyens de les réaliser. C’est en substance la conclusion du rapport de la Cour des comptes sur la transition écologique publié ce mercredi 7 octobre (1). Il décrit une insuffisance de résultats et un financement qui manque de crédibilité.  La Cour reconnaît les politiques engagées et les progrès de la planification. Mais entre les objectifs annoncés, les investissements nécessaires et les ressources mobilisables, elle affirme que des maillons essentiels font encore défaut.

Son constat sur la stratégie pluriannuelle des financements de la transition écologique, la SPAFTE, résume le problème : « Elle relève davantage de l’analyse de besoins d’investissement que d’une véritable stratégie de financement ». En clair, identifier ce qu’il faudrait investir ne suffit pas à expliquer comment ces investissements seront réalisés, ni qui en supportera le coût.

Doubler les investissements, avec quels moyens ?

Les chiffres donnent la mesure de l’effort. Sur le périmètre retenu par la programmation gouvernementale, les investissements bas-carbone devraient passer d’environ 79 milliards d’euros en 2024 à quelque 161 milliards pour l’année 2030. Cela représente environ 82 milliards supplémentaires, dont 69 milliards portés par le secteur privé. 

Ils concernent l’atténuation du changement climatique, c’est-à-dire la réduction des émissions. Ils ne couvrent donc pas l’ensemble des besoins liés à l’adaptation, à la biodiversité, à l’eau ou aux pollutions, dont l’évaluation demeure incomplète. Ils ne constituent pas non plus une facture qui reviendrait intégralement à l’État.

Cette distinction ne décharge toutefois pas les pouvoirs publics de leur responsabilité. Un investissement réalisé par une entreprise ou un ménage peut dépendre d’une aide publique, d’un prêt, d’une garantie ou d’une réglementation. Or les besoins d’investissement et les besoins de financement ne sont pas suffisamment distingués. La stratégie n’indique pas par quels canaux les investissements privés supplémentaires seront financés et ne démontre pas la capacité financière des acteurs à fournir l’effort attendu.

Le décalage est particulièrement visible du côté public. La SPAFTE prévoit que les dépenses de l’État et de ses opérateurs favorables à l’environnement passent de 51,5 milliards d’euros en 2025 à 48,7 milliards en 2028. Soit une diminution de 5,4 % en valeur nominale. Hors énergie, la baisse atteint 7,5 % en termes réels, après prise en compte de l’évolution des prix. Ces dépenses comprennent plusieurs catégories (investissements, subventions, fonctionnement) et ne sont pas directement comparables au seul besoin d’investissement bas-carbone. La trajectoire des moyens publics n’en apparaît pas moins en décalage avec la hausse des besoins.

L’État peine à financer sa propre transformation

Les bâtiments de l’État offrent un exemple concret de cette insuffisance. Entre 2018 et 2024, leur transition écologique a bénéficié de 4,4 milliards d’euros d’investissements, soit environ 700 millions par an, financés en majorité par les crédits exceptionnels du plan de relance. Les besoins nets seraient pourtant de l’ordre de 5 milliards par an… pendant vingt-huit ans, selon l’estimation notamment issue des travaux du Conseil de l’immobilier de l’État.

Le constat est explicite : « un manque de cohérence entre objectifs fixés et moyens alloués, ainsi qu’une absence de visibilité quant aux besoins ». La démarche de transformation écologique des services publics « n’a pas fait l’objet d’une estimation précise des coûts ni d’une planification des dépenses nécessaires ».

L’enjeu dépasse l’exemplarité administrative. Des bâtiments moins énergivores peuvent réduire durablement les dépenses de fonctionnement. Mais ces économies futures supposent d’engager aujourd’hui les travaux nécessaires. Des objectifs sans programmation financière risquent de rester des engagements auxquels aucun calendrier de réalisation crédible ne correspond.

Des résultats très insuffisants

Ces insuffisances interviennent alors que la baisse des émissions ralentit. Selon le baromètre de juin du Centre Interprofessionnel Technique d’Études de la Pollution Atmosphérique (Citepa) repris dans le rapport, les émissions brutes françaises ont diminué de 2,1 % en 2025, alors que la troisième stratégie nationale bas-carbone fixe un rythme de réduction de 4,6 % par an.

L’action publique n’est pourtant pas inexistante. La Cour reconnaît un « engagement financier et opérationnel significatif » de l’État, notamment dans la décarbonation industrielle, la rénovation des logements, l’électrification automobile et les infrastructures bas-carbone. Son diagnostic porte donc à la fois sur l’ampleur de l’effort, sa cohérence et son efficacité.

Multiplier les subventions ne suffit pas. Il faut mieux apprécier les effets d’aubaine, les cofinancements et la contribution des aides aux objectifs écologiques. Les instruments disponibles (réglementation, fiscalité, prêts, garanties, accompagnement et subventions) doivent aussi être mieux articulés.

La stabilité compte tout autant. Une entreprise qui transforme un procédé industriel ou un ménage qui rénove son logement s’engage pour plusieurs années. Les changements répétés des dispositifs de soutien et les ajustements réglementaires entretiennent une incertitude qui freine les investissements privés.

Conditionner les aides pour engager la transformation

Le financement de la transition pose aussi la question des moyens déjà consacrés au soutien des entreprises. Dans son rapport de juillet 2025, une commission d’enquête du Sénat estime les aides publiques aux entreprises à 211 milliards d’euros en 2023, selon une définition large comprenant les subventions, les dispositifs de Bpifrance, les avantages fiscaux et les allègements de cotisations sociales. Sur un périmètre plus restreint, elle retient 108 milliards. Elle décrit une conditionnalité des aides « encore peu contraignante en France » (2).

Ces montants rassemblent des dispositifs de nature différente. Ils ne constituent pas une enveloppe de subventions entièrement disponible pour financer la transition. Leur ampleur souligne néanmoins le pouvoir d’orientation dont dispose la puissance publique. Lorsqu’elle soutient une entreprise, elle pourrait davantage lier son intervention à des engagements écologiques mesurables.

Selon les secteurs et les dispositifs, ces engagements pourraient porter sur la réduction des émissions, la transformation des procédés industriels, l’efficacité énergétique ou la préservation des ressources. Ils devraient être assortis d’un calendrier, de contrôles et de conséquences financières en cas de non-respect : suspension des versements ou remboursement proportionné des aides.

Une telle conditionnalité permettrait d’agir sur les décisions d’investissement privées à partir de soutiens déjà existants. Elle devrait être adaptée à la taille des entreprises et à leurs possibilités de transformation pour financer des changements réalisables et vérifiables. Cette proposition prolonge le diagnostic de la Cour sans se confondre avec ses recommandations. Si les entreprises doivent porter une grande partie de l’investissement supplémentaire, les aides qu’elles reçoivent pourraient devenir un levier beaucoup plus puissant pour les engager dans cette transformation.

Reporter l’investissement n’efface pas son coût

Pour l’heure, le rapport financier pointe avec force le véritable enjeu  : « Pour important qu’il soit, cet effort financier demeure inférieur, à terme, aux coûts d’une action insuffisante ou retardée ». Reporter les investissements expose à davantage de dommages, mais peut aussi rendre la transformation ultérieure plus brutale et plus coûteuse.

Les travaux du NGFS, le réseau des banques centrales et superviseurs pour le verdissement du système financier, éclairent ce risque. Selon les estimations citées, un retard de trois ans dans les politiques climatiques coordonnées ferait passer le coût économique de la transition à l’horizon 2030 de 0,5 % à 1,3 % du PIB mondial. Il s’agit d’une estimation à l’échelle internationale, fondée sur des scénarios, et non d’un calcul directement applicable au budget français.

Les recommandations visent donc à relier les objectifs physiques, les investissements nécessaires et les financements correspondants. Elles prévoient de préciser les moyens de chaque action de transformation écologique de l’État jusqu’en 2030 et de faire entrer la programmation financière de la transition dans le débat annuel d’orientation des finances publiques. Le choix budgétaire ne peut être apprécié uniquement à partir de la dépense évitée cette année. Il doit aussi prendre en compte les économies auxquelles on renonce, les dommages auxquels on s’expose et les investissements que l’on repousse. C’est cette facture future que la Cour invite à remettre dans le débat.

(Photo LNP)

Notes
(1) Cour des comptes, 7 octobre 2027, La transition écologique.
(2) Sénat, juillet 2025, Transparence et évaluation des aides publiques aux entreprises : une attente démocratique, un gage d’efficacité économique.