Assurance-chômage : comment le gouvernement organise le déficit

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Un prélèvement de 2 milliards d’euros prévu par l’exécutif ferait basculer l’assurance-chômage dans le rouge en 2027. Alors que l’emploi recule, l’État priverait le régime de son excédent et le contraindrait à emprunter à des taux élevés.

Le déficit est évitable, mais l’exécutif devrait en décider autrement. En 2027, l’assurance-chômage pourrait dégager un excédent de 1,4 milliard d’euros. Mais le gouvernement entend prélever 2 milliards sur ses ressources. Si cette ponction se confirme, le régime afficherait un déficit de 600 millions d’euros.

Les textes budgétaires pour 2027 n’étant pas encore adoptés, les prévisions de l’Unédic sont établies sans ce nouveau prélèvement. L’organisme en chiffre néanmoins explicitement la conséquence : une année supplémentaire dans le rouge. Depuis 2023, environ 12 milliards d’euros ont déjà été prélevés sur les ressources du régime. Le projet gouvernemental porterait ce total à 14 milliards (1).

Des ressources issues du travail

L’assurance-chômage assure un revenu de remplacement aux personnes privées d’emploi qui remplissent les conditions d’indemnisation. Le régime est principalement financé par les cotisations patronales et par une partie de la CSG prélevée sur les revenus du travail. Depuis 2019, cet impôt a remplacé la cotisation salariale d’assurance-chômage : les salariés continuent donc de financer le régime, mais par un autre circuit.

Ces ressources sont mutualisées. Elles financent les allocations, mais aussi des droits à la retraite complémentaire des demandeurs d’emploi et une partie du budget de France Travail. Lorsque les recettes ne couvrent pas les dépenses, l’Unédic emprunte sur les marchés financiers.

Le régime est géré par cette association, dont les instances réunissent à égalité représentants syndicaux et patronaux. Les partenaires sociaux négocient les règles d’indemnisation, dans un cadre fixé par le gouvernement. L’État conserve la main sur leur entrée en vigueur puisqu’il agrée les accords. En l’absence d’accord, il peut définir la réglementation par décret.

Emprunter au plus mauvais moment

Le gouvernement justifie les contributions imposées au régime par le financement des politiques d’insertion et de formation professionnelle. Mais l’assurance-chômage finance déjà une partie du service public de l’emploi. Son versement à France Travail atteindrait 5,2 milliards d’euros en 2026.

Pour cette année 2026, l’Unédic prévoit un déficit de 2,3 milliards d’euros. Sans les prélèvements de l’État, elle aurait enregistré un excédent de 1,8 milliard. La ponction absorbe sa capacité de désendettement et la contraint à emprunter davantage.

Sa dette devrait atteindre 61,5 milliards d’euros à la fin de 2026. Les prélèvements n’expliquent pas la totalité de cet endettement, marqué notamment par la crise sanitaire (73% de dette en deux ans). Ils en empêchent cependant la résorption. Selon l’organisme, les intérêts supplémentaires engendrés par les emprunts destinés à compenser les ponctions de 2023 à 2026 représenteraient 1,5 milliard d’euros à l’horizon 2028.

L’emploi, lui, continuerait de reculer : l’Unédic anticipe la destruction nette de 71 000 emplois salariés privés en 2026, puis de 60 000 en 2027. Le taux de chômage atteindrait respectivement 8,6 % et 8,8 % à la fin de ces deux années (2).

Le gouvernement pousse ainsi le régime à emprunter dans des conditions bien plus coûteuses qu’au moment de la crise sanitaire. Jean-Eudes Tesson, vice-président de l’Unédic, décrit des taux désormais « plus proches de 5% que de 0% ». L’État retire des ressources disponibles et laisse au régime le soin de les remplacer par de l’argent emprunté, assorti d’intérêts.

Patricia Ferrand, présidente de l’Unédic issue de la CFDT, rappelle pour sa part la vocation de ces ressources : « Ces montants doivent servir à sécuriser les parcours professionnels, à amortir les chocs économiques. Et pas à combler le budget de l’État » (3).

Moins de droits faute d’emplois

C’est l’autre enseignement des prévisions : malgré la hausse du chômage, le nombre de personnes indemnisées resterait proche de 2,6 millions jusqu’en 2028. Les réformes successives des règles d’indemnisation contiennent le nombre d’allocataires et compensent, dans les comptes, les effets de la dégradation de l’emploi.

Le mécanisme est politiquement brutal. La situation des salariés se détériore, mais les restrictions de droits limitent les conséquences financières pour le régime. Le chômage progresse, l’indemnisation ne suit pas. L’équilibre est recherché en réduisant la protection contre le risque au moment où celui-ci augmente.

Ce résultat met en cause la promesse centrale de la politique de l’offre : soutenir les entreprises pour développer l’activité et l’emploi. Les destructions de postes prévues ne permettent pas, à elles seules, d’attribuer toute la dégradation à cette politique. Elles montrent en revanche qu’elle échoue aujourd’hui à tenir sa promesse. Et les personnes privées d’emploi subissent une double peine : un marché du travail moins accessible et des droits à indemnisation réduits.

À cette dégradation s’ajoutent les transformations liées à l’intelligence artificielle. Une étude publiée le 8 octobre par la Banque de France constate que les embauches en CDI des jeunes ont davantage reculé dans les métiers les plus exposés à l’IA générative. Elle ne démontre pas que l’IA explique seule ce mouvement, ni qu’elle provoque déjà une baisse générale des effectifs. Mais elle documente une fragilisation du recrutement dans des métiers où les tâches peuvent être automatisées. Une raison supplémentaire de préparer la protection et les transitions professionnelles (4).

Le risque d’un nouvel engrenage

Les syndicats redoutent désormais un nouvel enchaînement : des ressources prélevées, des comptes dégradés, puis une dette invoquée pour réduire encore les droits. « C’est notre crainte majeure », a déclaré Patricia Ferrand lors de la présentation des prévisions. Une nouvelle réforme n’est pas annoncée à ce stade, mais les représentants des salariés craignent de voir les mêmes arguments financiers resservir. La contestation dépasse le camp syndical. Jean-Eudes Tesson, représentant du Medef, a accusé l’État de pratiquer « une sorte de squat » où « il se sert dans le frigo » (5).

Un transfert entre l’État et l’Unédic laisse au régime une dette à financer et réduit ses marges de manœuvre lorsque l’emploi se dégrade. Le prélèvement pour 2027 reste à trancher. S’il est maintenu, l’exécutif aura transformé un excédent prévisionnel en déficit, tout en faisant supporter au régime le coût de nouveaux emprunts.

L’affaiblissement serait aussi politique. Des comptes dans le rouge fournissent des arguments à ceux qui contestent la gestion de l’assurance-chômage par les représentants des salariés et des employeurs, voire le principe même d’une assurance collective contre la perte d’emploi. Le risque est alors de voir un déficit provoqué par les prélèvements de l’État présenté comme la preuve que le régime serait mal géré ou les droits trop généreux. 

(Photo DR)

Notes
 (1) Unédic, 21 octobre 2026, Prévisions financières : l’Unédic confirme qu’un prélèvement de 2 Md€ maintiendrait l’assurance-chômage dans le rouge en 2027.
 (2) Unédic, 21 octobre 2026, Situation financière de l’assurance-chômage à horizon 2028.
 (3) Unédic, 21 octobre 2026, Prévisions financières de l’Unédic — octobre 2026.
 (4) Banque de France, 8 octobre 2026, IA générative : les premiers changements du marché du travail sur les jeunes.
 (5) Le Monde, 22 octobre 2026, Ponction dans les comptes de l’Unédic : l’État « se sert dans le frigo » comme un squatteur, selon les acteurs sociaux.